Promotionsstipendium: Dr. Thomas Lichtenberg

Effizienzanalyse von partizipativen Instrumenten in der Regionalplanung

Effizienzanalyse von partizipativen Instrumenten in der RegionalplanungAusfĂŒhrliche Zusammenfassung der Arbeit:Auf der Insel RĂŒgen wurde in den Jahren 2000 bis 2001 ein Regionales Entwicklungskonzept (REK) durchgefĂŒhrt. Bei einem REK handelt es sich um ein informelles, auf Kooperation zwischen verschiedenen strukturpolitisch relevanten Akteuren beruhendes, außerhalb des rechtlichen Rahmen liegendes Verfahren, welches flĂ€chendeckende oder spezielle Themenfelder der Regionalplanung bearbeitet (vgl. Kap. 1). FĂŒr das REK auf RĂŒgen wurde eine externe Moderation beauftragt. Vertreter aller wichtigen Interessengruppen fĂŒr die Regionalentwicklung wurden fĂŒr das Verfahren gewonnen und formulierten in Forumssitzungen kooperativ ein Leitbild fĂŒr die Entwicklung der Insel RĂŒgen. Dabei wurden Leitziele fĂŒr alle Entwicklungsbereiche erarbeitet. Das Leitbild erhielt seine demokratische Legitimation durch einen Kreistagsbeschluss. Die Realisierung der Ziele wird durch konkrete Projekte angestrebt. Die vorliegende Arbeit evaluiert dieses Verfahren mit einer Zielerreichungs- und Effizienzanalyse. Die Evaluation unterteilt sich in drei Schritte: Sie untersucht die DurchfĂŒhrung des REK, die Umsetzung der daraus hervorgegangenen Projekte und die Effizienz des Verfahrens. Ein erfolgreiches REK ist die Voraussetzung zur Förderung der Projekte durch EU-Mittel. Da standardisierte, quantitative Daten sich als nicht tiefgrĂŒndig genug zur Beantwortung der Forschungsfragen erwiesen hatten, wurden qualitative fokussierte Interviews mit ReprĂ€sentanten aller Entwicklungsbereiche durchgefĂŒhrt. Um eine transparente und nachvollziehbare Auswertung des Datenmaterials zu gewĂ€hrleisten, wurde die qualitative Inhaltsanalyse nach MAYRING angewendet. Diese Methode legt die einzelnen Schritte der Analyse offen und ermöglicht die Nachvollziehbarkeit der Schlussfolgerungen. Auf diese Weise wird einem entscheidenden Kritikpunkt an der Auswertung qualitativer Daten begegnet. Ferner erlaubt diese Vorgehensweise, vorab definierte Kategorien an das Datenmaterial heranzutragen und quantitative Aussagen daraus abzuleiten. Von daher bietet diese Methode die Möglichkeit, den hĂ€ufig postulierten ?Methodenmix? mit ein und demselben Datenmaterial zu verwirklichen (vgl. Kap. 5). Als theoretischer Rahmen wurde der Untersuchung die Neue Institutionenökonomie zu Grunde gelegt. Dieser aus den Wirtschaftswissenschaften stammende Ansatz stellt eine Metatheorie dar, unter welcher sich insbesondere die Transaktionskosten-, Property Rights- und Principal-Agent-Theorie subsumieren lassen. Es wird theoretisch hergeleitet, dass kooperative Verfahren effizienter zu Entscheidungen und deren Umsetzung gelangen, als die reprĂ€sentative Demokratie dies vermag (vgl. Kap. 3). Dies liegt darin begrĂŒndet, dass die Transaktionskosten bei kooperativen Verfahren zwar mit Blick auf die Verfahrenskosten steigen, dafĂŒr jedoch die Umsetzungs- und Überwachungskosten ĂŒberproportional sinken. Ferner werden negative externe Effekte volkswirtschaftlich effizienter gelöst. Ineffizienzen des reprĂ€sentativen Politiksystems werden mit kooperativen Verfahren abgemildert. Die Tendenz zur Budgetmaximierung der Verwaltungen wird unterbunden, indem die Interessengruppen selbst fĂŒr die Projektumsetzung zustĂ€ndig sind. Damit wird das Principal-Agent Problem umgangen (vgl. Kap. 3). Die Einflussnahme von VerbĂ€nden auf politische EntscheidungstrĂ€ger und die damit verbundenen ZugestĂ€ndnisse werden dadurch entschĂ€rft, dass die Property Rights des ?Usus?- und des ?Usus Fructus?-Rechts? an öffentlichen Ressourcen in eine Hand gegeben werden. Dadurch werden ebenfalls das Principal-Agent- Dilemma umgangen und die Ressourcen effizienter genutzt. Diese theoretischen Überlegungen und daraus abgeleiteten Hypothesen (vgl. Kap. 3) erfahren an einer spĂ€teren Stelle der Arbeit eine Auseinandersetzung mit dem empirischen Material (Kap. 8).Das Ergebnis der Bewertung der Umsetzung des REK, welche mit vorab definierten Indikatoren durchgefĂŒhrt wurde, zeichnet ein weitgehend positives Bild. Keiner der Teilnehmer verließ das Verfahren aus Unzufriedenheit vorzeitig. Das erstellte Leitbild wurde einstimmig akzeptiert, und die Teilnehmer des REK formulierten teilweise ĂŒberraschende Leitziele und wegweisende BeschlĂŒsse. Die subjektive EinschĂ€tzung der Befragten zu dem Verfahren war weitgehend positiv. Die Teilnehmer teilten den Eindruck, dass alle wichtigen Gruppen der Insel in das Verfahren integriert waren und dass die eigenen Belange angemessenen Niederschlag in dem Leitbild fanden. Als nur mittelmĂ€ĂŸig zufriedenstellend wurde die KontinuitĂ€t der Teilnahme bewertet. Zum Verfahrensende hin nahm die PrĂ€senz an den Forumssitzungen drastisch ab. Ebenfalls als nur teilweise erreicht wurde die Ausrichtung der Leitziele im Hinblick auf Nachhaltigkeit bewertet. Diesem definitionsbedĂŒrftigen Begriff wurde ein Indikatorensystem zu Grunde gelegt, welches die verschiedenen Aspekte der Nachhaltigkeit berĂŒcksichtigt und Kriterien fĂŒr eine klare Bewertung vorschlĂ€gt. Die Einzelindikatoren wurden zu einem Gesamtindikator ?Nachhaltigkeit? aggregiert. Unzufriedenstellend fiel die ÜberprĂŒfung der Leitziele aus. HĂ€ufig fehlten den Aussagen klare Hinweise, wann ein Ziel als ?erreicht? gelten kann und wie der aktuelle Stand der Realisierung zu bemessen ist. Dieser Mangel kann in Zukunft zu Unstimmigkeiten und Zweideutigkeiten fĂŒhren kann. Zur Verwirklichung der Ziele wurden in Facharbeitsgruppen Projekte erarbeitet, welche im REK-Forum eine Gewichtung erfuhren. Der Kreistag verabschiedete die REK-Projekte im Dezember 2001. Im September 2002 wurde eine AbschĂ€tzung der Umsetzung der Projekte vorgenommen. Angesichts des relativ frĂŒhen Zeitpunktes der Betrachtung der Projekte konnte nur bedingt eine Bewertung vorgenommen werden, und die Aussagen wurden mit Vorbehalt formuliert. Das Ergebnis dieser Analyse zeichnet trotz der methodischen Schwierigkeiten ein wenig zufriedenstellendes Bild. Das VerhĂ€ltnis zwischen formulierten Projekten und den Vorhaben, fĂŒr die erste Schritte auf den Weg gebracht wurden bzw. fĂŒr die eine langfristige Perspektive absehbar ist, stellt sich als unbefriedigend dar. Bei vielen Projekten zeichneten sich keinerlei AktivitĂ€ten ab, und ihre Verwirklichung in der Zukunft bleibt ungewiss. Allerdings sagt die reine QuantitĂ€t der Projekte nichts ĂŒber die QualitĂ€t der Regionalentwicklung aus, so dass hierĂŒber aus dem Projekt-Umsetzungs-VerhĂ€ltnis keine direkten SchlĂŒsse gezogen werden dĂŒrfen. Die BerĂŒcksichtigung der Nachhaltigkeit fiel in den Projekten tendenziell positiv aber heterogen aus. So wurden einige Aspekte der Nachhaltigkeit beispielhaft aufgegriffen, wĂ€hrend andere völlig ignoriert blieben. Die Kooperation und Vernetzung in den Projekten war nur zum Teil gegeben. Aussagen ĂŒber wirtschaftliche Effekte wie ArbeitsplĂ€tze, Reduzierung von Konflikten oder Aufdeckung von Synergien konnten nur in nominalskalierter Form festgestellt werden. Entsprechende Wirkungen sind absehbar, aber eine Spekulation ĂŒber die GrĂ¶ĂŸenordnung verbietet sich (vgl. Kap. 7).Die Effizienzanalyse griff das umstrittene Instrument der Kosten-Nutzen-Analyse auf. Der Nutzen kooperativer Verfahren liegt in qualitativen GrĂ¶ĂŸen wie verbesserter Kommunikationskultur, Reduzierung von Konflikten, Bildung von Netzwerken zwischen Akteursgruppen u. Ă€. Der Nutzen setzt sich also ĂŒberwiegend aus immateriellen GrĂ¶ĂŸen zusammen, so dass fĂŒr eine Kosten-Nutzen-Rechnung Methoden gefragt waren, welche es erlauben, immaterielle Werte zu monetarisieren. Hierbei kann es sich nur um den ?funktionalen Wert? und nie um den ?Eigenwert? einer Sache oder Person handeln (vgl. Kap. 5). Diese Vorgehensweise kann nie ?exakt? sein, sondern allenfalls NĂ€herungswerte bilden und Tendenzen aufzeigen. Ebenso wird sich eine gewisse FragwĂŒrdigkeit der monetĂ€ren GrĂ¶ĂŸen nie vollstĂ€ndig ausrĂ€umen lassen. Dennoch wurde dieser Weg von mir beschritten, da ein Verfahren wie ein REK klar messbare Kosten verursacht und Volksvertreter Entscheidungshilfen benötigen, um den Einsatz von Investitionen zu rechtfertigen. Ein ?Schwimmbad? oder eine ?Schule? stellen einen klaren Wert dar, demgegenĂŒber gelten kooperative Verfahren leicht als ?wertlos?. Dass diese EinschĂ€tzung nicht zutrifft, sollte aus meiner Sicht mit wissenschaftlichen Argumenten untermauert werden. Die Verfahrenskosten fĂŒr das REK errechneten sich aus folgenden Posten: Moderierende Firma, Aufwendungen des Landkreises, Fahrt- und Zeitaufwand der Verfahrensteilnehmer. Zur Bemessung des Nutzens wurde die ?contingent valuation method? der direkten Erfragung der Zahlungsbereitschaft fĂŒr das Verfahren herangezogen. Dabei wurde nach den realen Möglichkeiten der jeweiligen Institutionen gefragt, um keine willkĂŒrlichen Angaben zu erhalten. Weiterhin kam fĂŒr alle Personen die ?hypothetische Reisekostenmethode? und der ?hypothetische Stundenaufwand? der Befragten zum Einsatz. DafĂŒr hatte ich diese indirekten Nutzenerhebungsmethoden zu direkten modifiziert. Das bedeutet, dass die maximale Anfahrts- und die maximale Zeitaufwandsbereitschaft direkt erfragt wurden. Auf diese Weise konnte die Differenz zwischen maximaler Zahlungsbereitschaft und den realen Kosten gebildet werden, woraus sich die ?Konsumentenrente? berechnet. Die Konsumentenrente beschreibt den Nutzen, den Menschen aus immateriellen GĂŒtern ziehen (vgl. Kap. 6). Bei der Erhebung und der Auswertung der Befragungen ergaben sich massive Probleme. Die Summen der Zahlungsbereitschaft zeigten eine extrem hohe Spannbreite auf, welche keine eindeutige Interpretation zuließen. Die Fragen nach maximaler hypothetischer Anfahrt und maximalem hypothetischen Zeitaufwand wurden von den Befragten nicht angenommen. Ausweichende und willkĂŒrliche Antworten fĂŒhrten zu unbefriedigenden Resultaten. Angesichts dieser massiven methodischen Schwierigkeiten wurde darauf verzichtet, die Daten fĂŒr eine Interpretation heranzuziehen. Es erschien mir aufrichtiger, dies als Grenzen der Quantifizierbarkeit zu akzeptieren anstatt mit unseriösen Zahlen zu operieren, die im höchsten Maße angreifbar sind. Stattdessen wurde auf die qualitative Form der Effizienzanalyse, der Kosten-Wirksamkeitsanalyse verwiesen, welche in Form einer StĂ€rken-SchwĂ€chen-Analyse vorgenommen wurde (vgl. Kap. 7). Das empirische Material bietet keine Möglichkeit, die aufgestellten Hypothesen mit statistischen Verfahren zu testen. Stattdessen werden die Hypothesen diskursiv mit dem empirischen Material konfrontiert. Qualitative Vorgehensweisen arbeiten nicht hypothesentestend sondern hypothesengenerierend. In diesem Fall werden die Hypothesen kritisch diskutiert und fĂŒr eine quantitative ÜberprĂŒfung empfohlen, oder es wird eine Modifikation der Hypothesen mit Blick auf logische Unstimmigkeiten angeraten. Drei der sechs Hypothesen wurden mit Blick auf die empirischen Ergebnisse fĂŒr weitere Untersuchungen empfohlen (?StĂ€rkung von Selbstbewusstsein und Kommunikation?, ?Effizienterer Umgang mit externen Kosten? und ?Gerechtere Verteilung öffentlicher Ressourcen?). Zwei Hypothesen ließen sich mit den Daten nicht voll in Einklang bringen, so dass hier eine Modifikation fĂŒr sinnvoll erachtet wird (?Geringere VerbĂ€ndedemokratie? und ?Verringerung der Budgetmaximierung der Verwaltung?). FĂŒr die Hypothese, welche ?geringere Transaktionskosten fĂŒr kooperative Verfahren? veranschlagte, konnte keine Aussagen getroffen werden, da die zeitliche Entwicklung der Umsetzung noch zu frĂŒh war. Aus der empirischen Evaluation und dem Diskurs der Ergebnisse mit den Theorien wurde eine StĂ€rken-SchwĂ€chen-Analyse des REK auf RĂŒgen formuliert. Es folgte die Suche nach theoretischen BegrĂŒndungen fĂŒr die SchwĂ€chen des Verfahrens. Interesse besteht darin, fĂŒr die Praxis ĂŒbertragbare Aussagen fĂŒr andere kooperative Verfahren zu treffen. Sowohl die eigenen Ergebnisse als auch die Schlussfolgerungen aktueller Literatur mĂŒnden in der Darstellung einer ?Infrastruktur? fĂŒr kooperative Verfahren und ?Erfolgsfaktoren?. Dieses Modell erhebt den Anspruch, die wichtigsten Aspekte kooperativer Verfahren aufzugreifen und zu einer grundlegenden ?Infrastruktur? zusammenzufĂŒhren. Um MissstĂ€nde bei laufenden kooperativen Verfahren frĂŒhzeitig zu diagnostizieren und gegenzusteuern, wurde ein prozessbegleitendes Evaluationsschema vorgeschlagen, welches die Kernprobleme kooperativer Vorgehensweisen in den Blick nimmt und vergleichsweise leicht einsetzbar ist. Mit diesen praktischen Hinweisen schließt die Arbeit.- Lichtenberg, T.: Kooperation in der Regionalplanung ? Effizienzanalyse des Regionalen Entwicklungskonzeptes der Insel RĂŒgen. Dissertation. 2003. Berlin. ISBN 3-89820-479-0www.menschundbuch.de

AZ: 06000/605

Zeitraum

01.05.2000 - 28.02.2003

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Prof. Dr. Ludwig Ellenberg