Kommunalaufsicht zur Reduzierung des Vollzugsdefizits im UmweltrechtIn der Arbeit untersucht worden ist die Kontrolle des Schutzes von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung. Der Aspekt der Kontrolle bildet einen ma\u00dfgeblichen Bestandteil des B\u00fcndels an Ma\u00dfnahmen zur \u0096 nicht zuletzt auch rechtlich gebotenen \u0096 Reduzierung von Vollzugsdefiziten im Umweltrecht. Hier ist die in Bezug auf die kommunale Bauleitplanung bestehende Kontrollsituation sowohl rechtlich als auch empirisch analysiert und anschlie\u00dfend nach Verbesserungsperspektiven gesucht worden.I. Ergebnisse der rechtlichen AnalyseDie rechtliche Analyse ergab, dass derzeit zahlreiche komplexe und vielschichtige Regelungen zum Schutz von Natur und Landschaft existieren. An die Bauleitplanung werden dabei sowohl naturschutzrechtlich motivierte \u00e4u\u00dfere Planungsgrenzen herangetragen als auch diverse dem Naturschutz dienende Abw\u00e4gungsdirektiven. Besondere Bedeutung kommt der st\u00e4dtebaulichen Eingriffsregelung nach \u00a7 1a III BauGB, dem unionsrechtlich intendierten Habitatschutz nach \u00a7 1a IV BauGB i. V. m. \u00a7 34 BNatSchG und dem ebenfalls unionsrechtlich intendierten speziellen Artenschutz zu. Die einzelnen Vorschriften sind nicht hinreichend aufeinander abgestimmt, zeichnen sich durch zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe aus und sind h\u00e4ufig naturschutzfachlich ausf\u00fcllungsbed\u00fcrftig. Das alles erschwert nicht nur ihre Anwendung, sondern auch die Kontrolle der Beachtung bzw. Ber\u00fccksichtigung dieser Vorgaben.Was die Kontrolle selbst angeht, so verf\u00fcgen lediglich die Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden \u00fcber umfassende Kontrollrechte. Ob und Wie der Kontrolle ist jedoch dem Ermessen der Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden anheimgestellt. Dabei ist zu beachten, dass diesen neben der Kontrollfunktion auch eine Schutz-, F\u00f6rderungs- und Vermittlungsfunktion gegen\u00fcber den Gemeinden zukommt. Schlie\u00dflich darf vermutet werden, dass die Aufsichtsbeh\u00f6rden nicht objektiv operieren, sondern bei der Erf\u00fcllung ihrer Aufgaben durchaus auch eigene (politische) Ziele verfolgen. Demgegen\u00fcber sind die Gerichte \u0096 verfassungsrechtlich abgesichert (vgl. Art. 97 I GG) \u0096 zur Objektivit\u00e4t verpflichtet und ganz auf Kontrolle bzw. Rechtsschutz ausgerichtet. Die Gerichte k\u00f6nnen jedoch nicht von sich aus t\u00e4tig werden, sondern bed\u00fcrfen hierf\u00fcr des Ansto\u00dfes durch Private oder Beh\u00f6rden (kein Richter ohne Kl\u00e4ger). Da die derzeit bestehenden Klagerechte aber ganz \u00fcberwiegend auf den Individualrechtsschutz zugeschnitten sind, was eine gerichtliche \u00dcberpr\u00fcfung der objektiv-rechtlichen natursch\u00fctzenden Standards weitgehend ausschlie\u00dft, verm\u00f6gen sie nur in geringem Ma\u00dfe den Schutz von Natur und Landschaft sicherzustellen. Zwar ist den Naturschutz- und sonstigen Umweltvereinigungen in einigen Bereichen bereits eine objektive Rechtm\u00e4\u00dfigkeitskontrolle hinsichtlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege einger\u00e4umt, doch ist diese selbst unter Beachtung der unionsrechtlich vorgesehenen Aufweitung solcher altruistischen Verbandsklagen noch bei Weitem nicht umfassend. Insbesondere im Bereich der Bauleitplanung bestehen noch zahlreiche Kontrolll\u00fccken, woran nicht zuletzt das \u0096 derzeit noch bzw. wieder unausgewogene \u0096 Planerhaltungsrecht Anteil tr\u00e4gt. Damit ist dem am besten geeigneten Kontrolleur, den Gerichten, keine umfassende Kontrolle des Schutzes von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung m\u00f6glich und andererseits jedenfalls zu vermuten, dass diejenige Institution, bei der das der Fall ist, die Kommunalaufsicht, nur ein suboptimaler Kontrolleur ist.II. Ergebnisse der empirischen AnalyseErkenntnisinteresse des empirischen Teils dieser Arbeit war das Gewinnen eines ersten Einblicks in die Praxis der Kommunalaufsicht hinsichtlich des Schutzes von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung. Hierbei wurde sich auf die Kontrollpraxis in Bezug auf Bebauungspl\u00e4ne beschr\u00e4nkt. Unter Orientierung an aus der quantitativen Sozialforschung bekannten Verfahren wurden s\u00e4mtliche Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden Deutschlands angeschrieben und zur Teilnahme an einer Online-Befragung eingeladen. Obgleich die R\u00fccklaufquote nicht ausreichte, um repr\u00e4sentative Ergebnisse zu erzielen, konnten Erkenntnisse gewonnen werden, die ein nicht ungewichtiges Indiz hinsichtlich der Aufsichtspraxis in Bezug auf den Schutz von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung abgeben. Die Befragung best\u00e4tigte den bereits mehrfach in der Literatur ge\u00e4u\u00dferten Befund, dass sich die Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden schwerpunktm\u00e4\u00dfig der Beratung der ihrer Aufsicht unterstellten Kommunen zuwenden und nur sehr zur\u00fcckhaltend Gebrauch von repressiven Aufsichtsmitteln machen.Soweit Bebauungspl\u00e4ne nicht genehmigungspflichtig sind, lassen sich die Aufsichtsbeh\u00f6rden diese nach Abschluss des Planaufstellungsverfahrens \u00fcberwiegend nicht (noch einmal) vorlegen. Von m\u00f6glichen Rechtsverst\u00f6\u00dfen erfahren die unteren Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden in erster Linie durch anh\u00e4ngige Gerichtsverfahren, die oberen Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden durch Anzeigen von B\u00fcrgern, Unternehmen und Vereinen. Inhaltlich beschr\u00e4nken sich vor allem die unteren Aufsichtsbeh\u00f6rden auf die Kontrolle vergleichsweise leicht \u00fcberpr\u00fcfbarer Vorgaben. Hinsichtlich im Zuge der Bebauungsplanung vorgesehener Eingriffskompensationsma\u00dfnahmen nach \u00a7 1a III BauGB erfolgt durchaus sowohl eine \u00dcberpr\u00fcfung der Herstellung der vorgesehenen Ma\u00dfnahmen als auch der mit ihnen erstrebten Wirkung. Des Weiteren wirken die oberen Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden nur sehr zur\u00fcckhaltend auf die unteren Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden ein, dies wiederum meist im Wege der Beratung. Die Personalausstattung schlie\u00dflich wurde \u00fcberwiegend als aufgabenad\u00e4quat eingestuft.Ein statistisch signifikanter starker Zusammenhang konnte insbesondere festgestellt werden zwischen Genehmigungspflichtigkeit von Bebauungspl\u00e4nen und Beratungsbedarf seitens der betreffenden Kommunen einerseits sowie der Beratungst\u00e4tigkeit der Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden andererseits. Der Beratungsbedarf hinsichtlich genehmigungspflichtiger Bebauungspl\u00e4ne ist augenscheinlich h\u00f6her als hinsichtlich nicht genehmigungspflichtiger Bebauungspl\u00e4ne. Auch besteht offenbar ein \u0096 wenn auch nicht sehr starker \u0096 Zusammenhang zwischen Anzeigepflichtigkeit f\u00fcr kommunale Satzungen und damit auch f\u00fcr Bebauungspl\u00e4ne und dem Vorlegenlassen nicht genehmigungspflichtiger Bebauungspl\u00e4ne seitens der Kommunalaufsicht. Die Anzeigepflichten tragen tendenziell dazu bei, dass die Aufsichtsbeh\u00f6rden auch nicht genehmigungspflichtige Bebauungspl\u00e4ne einsehen. Schlie\u00dflich weist einiges darauf hin, dass sich ein nur zweistufiger Verwaltungsaufbau belebend auf die Beratungst\u00e4tigkeit der unteren Kommunalaufsichtsbeh\u00f6rden auswirkt und zudem auch die unteren Kommunalaufsichtsbe-h\u00f6rden eher zum Einschreiten bei erkannten Rechtsverst\u00f6\u00dfen ermutigt.Insgesamt konnte die Vermutung, dass die Kontrolle des Schutzes von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung durch die staatliche (Kommunal-)Aufsicht unzureichend ist, best\u00e4tigt werden. Au\u00dferdem konnte weiterer Forschungsbedarf aufgezeigt werden; insbesondere der hier festgestellte Einfluss des Verwaltungsaufbaus auf die staatliche Kontrollt\u00e4tigkeit sollte einer n\u00e4heren Untersuchung unterzogen werden.III. Aufgezeigte VerbesserungsperspektivenExemplarisch wurden schlie\u00dflich einige Verbesserungsperspektiven aufgezeigt. Verbesserungen der Kontrollsituation in Bezug auf den Schutz von Natur und Landschaft in der kommunalen Bauleitplanung k\u00f6nnen einerseits bei der Kontrollierbarkeit und andererseits bei der Kontrolle selbst ansetzen. Hinsichtlich der Kontrollierbarkeit sind vor allem zu nennen:\u0097 die anwenderfreundlichere Ausgestaltung von Rechtsvorschriften sowie die Anreicherung der juristischen Methodik um das Gebot, im Zweifel dem praktikabelsten Auslegungsergebnis zu folgen,\u0097 die St\u00e4rkung der Landschaftsplanung,\u0097 die st\u00e4rkere Qualit\u00e4tssicherung bei den (privaten) Planungsb\u00fcros,\u0097 die Entfrachtung der bauleitplanerischen Abw\u00e4gung unter gleichzeitiger Etablierung der herausgel\u00f6sten Anforderungen als \u00e4u\u00dfere Planungsgrenzen, wof\u00fcr insbesondere die Bodenschutzklausel des \u00a7 1a II BauGB sowie das Vermeidungsgebot der st\u00e4dtebaulichen Eingriffsregelung nach \u00a7 1a III BauGB im Sinne einer echten Alternativenpr\u00fcfung in Betracht kommen, und \u0097 die Umgestaltung der Abw\u00e4gungsmethodik weg vom derzeit praktizierten nat\u00fcrlich-sprachlichen Verfahren hin zu einer mehr numerischen Methodik.Gerade der letzte Aspekt birgt m\u00f6glicherweise ein erhebliches Verbesserungspo-tenzial, wird sich aber aufgrund des hiermit verbundenen, vorg\u00e4ngigen Arbeits- und Untersuchungsaufwands sowie der politischen Gegebenheiten allenfalls mittel- bis langfristig realisieren lassen.Hinsichtlich der Verbesserung der Kontrolle selbst sollte vor allem auf eine entsprechende Verschiebung der Schwerpunktsetzung der gerichtlichen Kontrolle gesetzt und die Klagerechte f\u00fcr Umweltverb\u00e4nde erweitert werden. Eine St\u00e4rkung der staatlichen Kontrolle bietet sich demgegen\u00fcber weniger an, weil die Staatsaufsicht im Allgemeinen und die Kommunalaufsicht im Speziellen eben nicht nur Kontrolleur ist, sondern auch und vor allem Berater und kooperativer Ansprechpartner innerhalb der Verwaltung.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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